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《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》政策解讀

來源：水利部網(wǎng) 時(shí)間：2023年02月02日

　　為了規(guī)范和加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理，預(yù)防和治理生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目可能造成的水土流失，水利部近日修訂出臺(tái)了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》(水利部令第53號(hào)，以下簡稱《辦法》)，自2023年3月1日起施行。水利部水土保持司有關(guān)負(fù)責(zé)同志就《辦法》進(jìn)行了解讀。

　　一、《辦法》修訂的背景是什么?

　　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是水土保持法規(guī)定的一項(xiàng)有效防治人為水土流失的重要制度。為了加強(qiáng)水土保持方案編制、申報(bào)、審批的管理，水利部于1995年出臺(tái)了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》(水利部令第5號(hào)，以下簡稱《規(guī)定》)，對(duì)水土保持方案編報(bào)、審批的程序和要求作出了規(guī)定，對(duì)于規(guī)范和加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理、防治人為水土流失發(fā)揮了重要作用。

　　《規(guī)定》實(shí)施二十多年以來，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理工作形勢和條件發(fā)生了很大變化，需要對(duì)其作出全 面修訂。主要包括：一是貫徹實(shí)施新出臺(tái)法律規(guī)定的需要。水土保持法、行政許可法、行政處罰法分別于2011年、2019年、2021年修訂施行，對(duì)許可范圍、許可條件、許可程序、事中事后監(jiān)管、行政處罰等方面都作出新調(diào)整。因此，有必要依照水土保持法、行政許可法等的新規(guī)定，對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行修訂。二是系統(tǒng)集成現(xiàn)行有效管理措施的需要。近年來，為落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革精神，按照急用先行原則，根據(jù)管理需求，水利部在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)了一系列生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管規(guī)范性文件，在實(shí)踐中取得了很好的成效，有必要上升為法律規(guī)范。三是解決水土保持監(jiān)管新問題的需要。水土保持方案制度實(shí)施多年以來遇到了新問題，如項(xiàng)目運(yùn)行期的水土流失防治要求不明確、水土保持方案審批行政許可缺乏有效期規(guī)定等等，亟需作出相應(yīng)的政策規(guī)定。

　　二、《辦法》修訂的主要思路是什么?

　　此次修訂的主要思路是貫徹落實(shí)水土保持法要求，以水土保持方案編報(bào)審批為重 點(diǎn)，同時(shí)覆蓋水土保持方案監(jiān)督檢查及設(shè)施驗(yàn)收各環(huán)節(jié)，系統(tǒng)集成現(xiàn)行有效的制度和要求，充分吸收有關(guān)部門和各地經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理全過程進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，推動(dòng)構(gòu)建全鏈條全流程的監(jiān)管體系。《辦法》分為總則、編報(bào)和審批、方案實(shí)施、設(shè)施驗(yàn)收、監(jiān)督檢查、罰則、附則等7章，共34條。

　　第 一章總則，明確了制定《辦法》的目的和依據(jù)、適用范圍、管理職責(zé)、生產(chǎn)建設(shè)單位責(zé)任等。

　　第二章編報(bào)和審批，明確了水土保持方案的編報(bào)范圍、方案分類、方案內(nèi)容、編報(bào)時(shí)段、分級(jí)審批、申報(bào)材料要求、受理時(shí)限、審批方式與時(shí)限、技術(shù)評(píng)審、審批條件、方案變更以及方案有效期等。

　　第三章方案實(shí)施，明確生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，同步開展水土保持設(shè)計(jì)和施工，并在項(xiàng)目建設(shè)期間開展水土保持監(jiān)測和監(jiān)理工作等。

　　第四章設(shè)施驗(yàn)收，明確了水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)段、驗(yàn)收主體、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收?qǐng)?bào)備以及生產(chǎn)運(yùn)行期水土保持管理要求等。

　　第五章監(jiān)督檢查，明確了水土保持方案審批監(jiān)管、方案實(shí)施的事中事后監(jiān)管、信用監(jiān)管和改正責(zé)任等。

　　第六章罰則，明確了對(duì)水行政主管部門履職中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為的處罰規(guī)定和對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位違反本《辦法》的行政處罰規(guī)定。

　　第七章附則，明確了其他部門履行水土保持方案審批職責(zé)時(shí)的要求、開發(fā)區(qū)水土保持管理辦法制定、省級(jí)水行政主管部門實(shí)施細(xì)則制定、施行日期等。

　　三、《辦法》修訂了哪些主要內(nèi)容?

　　與《規(guī)定》相比，《辦法》主要對(duì)以下幾方面內(nèi)容作出了修訂。

　　一是依據(jù)相關(guān)上位法規(guī)定修訂的內(nèi)容。按照水土保持法相關(guān)要求，調(diào)整了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)范圍(第五條)，明確了生產(chǎn)建設(shè)單位責(zé)任(第四條)，細(xì)化了水土保持方案變更規(guī)定(第十六條、第十七條)，強(qiáng)化了開展水土保持監(jiān)測(第二十條)、監(jiān)督檢查(第二十六條)等要求，對(duì)“未批先建”“未驗(yàn)先投”“未批先棄”“造成水土流失不治理”等法律責(zé)任作出了援引性規(guī)定(第三十條)。

　　二是依據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定系統(tǒng)集成的內(nèi)容。關(guān)于水土保持方案分類(第七條)、審批方式和時(shí)限(第十三條)、技術(shù)評(píng)審(第十四條)、審批條件(第十五條)、水土保持設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)(第二十三條)以及同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用(第十九條、第二十二條)、信用監(jiān)管(第二十七條)等方面的規(guī)定，沿用《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全 面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號(hào))等文件規(guī)定。

　　三是根據(jù)實(shí)際工作需要修訂的內(nèi)容。針對(duì)當(dāng)前水土保持方案管理中的新問題提出相應(yīng)的政策規(guī)定，主要包括水土保持方案適用范圍(第五條)、審批權(quán)限(第十條)、行政許可決定有效期(第十八條)、生產(chǎn)類項(xiàng)目運(yùn)行期管理(第二十四條)等。

　　四、關(guān)于水土保持方案編報(bào)有哪些具體規(guī)定?

　　一是從編報(bào)范圍來看，依照水土保持法第二十五條規(guī)定，《辦法》明確，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及縣級(jí)以上人民政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)的水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案。二是從編報(bào)對(duì)象來看，《辦法》進(jìn)一步明確了“可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目”的含義，即為在生產(chǎn)建設(shè)過程中進(jìn)行地表擾動(dòng)、土石方挖填，并依法需要辦理審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)的項(xiàng)目。三是從編報(bào)情形來看，《辦法》規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)前完成水土保持方案編報(bào)并取得批準(zhǔn)手續(xù)。同時(shí)明確，水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后存在5類變更情形之一的或者確定的棄渣場發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案。需要提醒的一點(diǎn)是，對(duì)于新設(shè)棄渣場或者因棄渣量增加導(dǎo)致棄渣場等級(jí)提高的，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)開展棄渣減量化、資源化論證，并在棄渣前編制水土保持方案補(bǔ)充報(bào)告，報(bào)原審批部門審批。此外，《辦法》新增了關(guān)于水土保持方案行政許可3年有效期，明確水土保持方案自批準(zhǔn)之日起滿3年，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目方開工建設(shè)的，其水土保持方案應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門重新審核。

　　五、關(guān)于水土保持方案具體劃分標(biāo)準(zhǔn)是什么?

　　《辦法》明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目編制水土保持方案分為報(bào)告書和報(bào)告表兩類，即征占地面積5公頃以上或者挖填土石方總量5萬立方米以上的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案報(bào)告書;征占地面積0.5公頃以上、不足5公頃或者挖填土石方總量1000立方米以上、不足5萬立方米的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案報(bào)告表;征占地面積不足0.5公頃并且挖填土石方總量不足1000立方米的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，不需要編制水土保持方案，但應(yīng)當(dāng)按照水土保持有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做好水土流失防治工作。

　　六、關(guān)于水土保持方案審批權(quán)限是如何規(guī)定的?

　　《辦法》本著便于執(zhí)行、方便相對(duì)人的原則，明確水土保持方案(含報(bào)告書和報(bào)告表)審批實(shí)行由生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)部門的同級(jí)水行政主管部門審批?？缧姓^(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其水土保持方案由共同的上一級(jí)人民政府水行政主管部門審批。值得注意的一點(diǎn)是，根據(jù)同級(jí)審批規(guī)定，目前部分項(xiàng)目的水土保持方案審批權(quán)限會(huì)發(fā)生變化，各級(jí)水行政主管部門要做好受理把關(guān)，嚴(yán)格按照審批權(quán)限開展相關(guān)工作。

　　七、關(guān)于水土保持監(jiān)督檢查有哪些規(guī)定?

　　依照水土保持法第二十九條規(guī)定，《辦法》明確各級(jí)水利部門要充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等手段，對(duì)水土保持方案實(shí)施、水土保持監(jiān)測、水土保持監(jiān)理、水土保持設(shè)施驗(yàn)收情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題依法依規(guī)處理。同時(shí)，《辦法》特別明確，各級(jí)水利部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收存在弄虛作假或者不滿足驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件而通過驗(yàn)收的，視同為水土保持設(shè)施驗(yàn)收不合格。

　　八、在推進(jìn)《辦法》實(shí)施方面有哪些考慮?

　　一是及時(shí)部署工作。指導(dǎo)地方結(jié)合中共中 央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》以及黃河保護(hù) 法、黑土地保護(hù) 法等的要求，切實(shí)抓好《辦法》的貫徹落實(shí)。修訂生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批行政許可實(shí)施規(guī)范、水土保持方案審批辦事指南等，全 面落實(shí)《辦法》關(guān)于水土保持方案審批條件、審批方式等的規(guī)定，推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化。

　　二是加強(qiáng)宣傳解讀。通過水利部網(wǎng)站、水土保持生態(tài)建設(shè)網(wǎng)等媒體，全 面介紹《辦法》的修訂背景、修訂思路和主要內(nèi)容，并開展深度解讀，強(qiáng)化社會(huì)公眾水土保持理念。在面向地方水土保持監(jiān)管人員的有關(guān)會(huì)議、培訓(xùn)班上詳細(xì)解讀修訂后的《辦法》，加深基層水行政主管部門對(duì)政策的理解，做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批和監(jiān)管工作。同時(shí)，通過政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、公眾咨詢等方式，及時(shí)解決生產(chǎn)建設(shè)單位和基層在落實(shí)《辦法》中遇到的實(shí)際問題。

　　三是抓好督查考核。強(qiáng)化地方規(guī)定備案管理，指導(dǎo)各省級(jí)水行政主管部門嚴(yán)格依據(jù)《辦法》精神，制定具體規(guī)定。結(jié)合常態(tài)化水土保持監(jiān)管履職督查，對(duì)《辦法》執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和指導(dǎo)，并納入對(duì)各省級(jí)人民政府實(shí)施全國水土保持規(guī)劃情況的年度評(píng)估。